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Tecnologias

Dificuldades e soluções para o gerenciamento dos sistemas de limpeza urbana

Maeli Estrela Borges

Engenheira arquiteta e urbanista com especialização em Engenharia Sanitária. Instrutora dos cursos de Gerenciamento de Limpeza Urbana e Aterro Sanitário do IETEC.

1. INTRODUÇÃO

A limpeza urbana é um serviço público essencial, formado por vários sistemas operacionais, de competência local do município, e que constitui um dos grandes e complexos problemas de saneamento básico das pequenas, médias e, principalmente, grandes cidades do país. Pela característica de atividade essencial e em decorrência do produto gerado pela limpeza ser um material perecível - o lixo - torna-se de fundamental importância a rapidez na prestação de todos os serviços, com garantia de abrangência, regularidade, eficiência, eficácia e efetividade. Acresce, ainda, que dos serviços prestados pelo Poder Público à comunidade, é a limpeza urbana que tem um contato diário e permanente com toda a população, e grande parte da satisfação com a administração pública ou críticas à mesma nela se concentram, pois limpeza urbana é questão técnica, mas também política. Qualquer deficiência na prestação do serviço gera, imediatamente, críticas à administração municipal, do mesmo modo que um serviço de qualidade, bem executado, forma uma imagem bastante positiva da cidade e dos seus dirigentes e administradores públicos, garantindo melhor qualidade de vida para toda a população.

2. DIFICULDADES NO GERENCIAMENTO DA LIMPEZA URBANA

2.1. POLÍTICA NACIONAL PARA O SETOR

A busca de soluções para a limpeza urbana e o gerenciamento de resíduos sólidos têm sido dificultada por uma série de fatores, a começar pela total ausência de uma política nacional específica para o setor, que viesse criar mecanismos de suporte às administrações municipais par que recursos técnicos, humanos, de materiais e equipamentos, de informações e, eventualmente, financeiros, fossem colocados à sua disposição, com utilização racional segundo técnicas apropriadas de administração, execução e controle das atividades necessárias.

2.2. A GERAÇÃO DE RESÍDUOS

Também a geração diversificada de resíduos sólidos e as demandas de limpeza urbana têm crescido na mesma proporção da expansão urbana das cidades e do incremento populacional, aumentando as defasagens da prestação dos serviços, reduzindo o atendimento para níveis não compatíveis com suas necessidades. A coleta do lixo e a limpeza dos logradouros contemplam percentuais pequenos de malha urbana e a destinação final do lixo, quase sempre é realizada através dos despejos de lixo à céu aberto, com todos os inconvenientes de ordem sanitária, social, ambiental e de saúde pública. A reversão desse quadro constitui verdadeiros desafios para as administrações que se acham empenhadas em dar soluções técnicas e sanitárias adequadas, porém, condizentes com sua realidade financeira e seus recursos humanos disponíveis.

2.3. FORMA DE REMUNERAÇÃO DOS SISTEMAS DE LIMPEZA URBANA

A remuneração dos sistemas de limpeza urbana, pela arrecadação de taxas ou tarifas, nem sempre guarda proporcionalidade com o custo dos serviços prestados, muito menos assegura o atendimento de um planejamento econômico que permita estabelecer reservas adequadas a fazer frente às necessidades contínuas de ampliações dos serviços, renovações de equipamentos, de frota de veículos e conservação de bens patrimoniais.

2.4. DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL

A limpeza urbana no Brasil, por ser de competência das administrações municipais, tem seus serviços mantidos, na maioria das cidades, através de uma estrutura administrativa integrada à administração direta do município ou, quando muito, se organiza sob a forma de autarquia.

Nas maiores cidades ou cidades de porte médio aumenta a complexidade dos serviços de limpeza urbana que, pela sua dinâmica, requer uma forma institucional que lhe permita autonomia e flexibilidade de ação, para poder cumprir as suas atribuições em tempo hábil, pois o lixo é um produto perecível, que exige ações rápidas e atendimento imediato. A execução dos serviços pela administração direta, pelas limitações do sistema e pela falta de autonomia, tende a apresentar resultados menos eficientes do que a execução através de administração indireta do município, no caso das cidades de porte médio ou maiores, pois o sistema indireto e descentralizado dispõe de autonomia administrativa, financeira e técnica e tem finalidade concentrada só numa atividade: a limpeza urbana.

2.5. ORGANIZAÇÃO DOS SISTEMAS

A limpeza urbana, como ainda hoje ocorre, é executada com muito empirismo e improvisações ao invés de ações planejadas.

A falta de uma estrutura organizacional adequada, de recursos humanos capacitados, aliados às dificuldades de gerenciamento, induzem os administradores a eleger a coleta e o transporte do lixo como a preocupação principal, ignorando que o problema do lixo deve ser tratado como um sistema único, no qual as partes constituintes, inclusive o destino final do lixo, tem igual importância.

2.6. ASPECTOS LEGAIS

O falso conceito da importância da coleta de lixo urbano sobre as demais etapas do sistema de limpeza pública ficou bastante evidente até na própria Constituição do Estado de Minas Gerais (artigo 43, subseção II - da Região Metropolitana, Aglomeração Urbana e Microrregiões) que considera como função pública de interesse comum, entre outras, apenas a "coleta de lixo urbano", não fazendo referência alguma à "destinação final do lixo", que deveria ser a verdadeira função pública de interesse comum dos municípios que compõe as Regiões Metropolitanas e Microrregiões, pois a disposição inadequada do lixo acarreta sérios problemas nas comunidades urbanas, atingindo, além do município poluidor, também os seus vizinhos.

Com relação à legislação, o que predomina na legislação ambiental é uma abordagem prioritária para os impactos resultantes do lançamento de efluentes líquidos nos cursos d'água e de emissões de poluentes à atmosfera, não considerando, com destaque, os aspectos de saúde pública e degradação do meio ambiente provocados pelo trato inadequado dos resíduos sólidos. Particularmente pouca referência é feita aos resíduos especiais, sobretudo os considerados nocivos e perigosos que, face a sua agressividade ao homem e ao meio ambiente, deverão merecer cuidados especiais.

Na esfera municipal, poucos municípios dispõe de uma legislação setorial sobre limpeza urbana, que faça a consolidação das normas e critérios que regem os serviços de limpeza urbana no município. Belo Horizonte foi um dos primeiros municípios a criar um Regulamento de Limpeza Urbana, aprovado por lei municipal (Lei n.º 2.968, de 03 de agosto de 1978).

2.7. ASPECTOS GERENCIAIS

2.7.1. Direitos dos Servidores

Com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil, em 1988, foi assegurado ao servidor público o direito de greve, a livre associação profissional ou sindical, bem como a estabilidade no emprego, sendo ainda a investidura em cargo ou emprego público somente através de concurso público. Essas conquistas hoje constituem desafios para os servidores públicos essenciais, que exigem uma efetividade na contínua e perene prestação dos mesmos, sem interrupções ou queda de qualidade.

2.7.2. Tipo de Execução dos Serviços

A execução direta total dos serviços essenciais de limpeza pública nas grandes cidades, ou mesmo nas de porte médio, coloca em risco a sua continuidade nos períodos de greve, o mesmo ocorrendo quando a terceirização é também total (serviço contratado).

2.7.3. Estabilidade no Emprego e Concurso Público

A estabilidade no emprego e o concurso público para investidura em cargo ou emprego público são limitantes para a formação de um bom quadro de pessoal operacional de limpeza pública, pois as dificuldades têm início nas provas do próprio concurso público para trabalhador braçal, onde não se pode exigir escolaridade, pois estariam sendo discriminados os analfabetos, além ainda das dificuldades de se praticar promoção, premiação, incentivo e transferências no sistema público.

2.7.4. Procedimentos Licitatórios

O serviço público, por estar obrigado à adoção de procedimentos licitatórios para aquisição de materiais ou serviços, estando também sujeito à decisão pelo menor preço, que nem sempre corresponde à melhor qualidade, acaba pagando preços altos, com prazos de aquisição mais prolongados, o que contraria a condição de imediatidade exigida pela limpeza urbana.

2.7.5. Financiamentos

São poucas as linhas de financiamento para o Poder Público que contempla as aquisições de equipamentos, de sistemas de destinação final do lixo ou de sistemas integrados de coleta e destinação final do lixo. As linhas de crédito para o Poder Público são bastante limitadas e as agentes financeiros, repassadores dos recursos, tem limite de crédito, incluindo-se a burocracia do processo que, após lei autorizativa da Câmara Municipal, tramita por longo tempo e nem sempre a liberação dos recursos ocorre na administração que o pleiteou e sim na sucessora.

2.7.6. Descontinuidades Administrativas

As descontinuidades administrativas, a cada mudança de administração municipal, com modificações de programas e filosofia de trabalho, tem colocado a limpeza pública, executada diretamente, vulnerável, em muitos casos, em relação ao serviço executado pela iniciativa privada por contratação, que tem um objeto a cumprir, sob pena de responsabilidade legal.

2.7.7. Interferências Políticas

Da mesma forma que a descontinuidade administrativa altera a seqüência de limpeza urbana, as interferências políticas, onde o pessoal de recrutamento amplo é escolhido por uma lealdade à organização política dominante e não à do trabalho, deixando de aproveitar valiosas experiências e pessoal treinado e capacitado por questões meramente ideológicas ou até de critério exclusivamente pessoal, mais uma vez coloca o serviço público vulnerável às defasagens gerenciais. Na iniciativa privada é mais comum prevalecer a capacidade de trabalho, a produtividade, a competência, a eficiência e interesse pelo trabalho como fator de permanência da equipe na atividade, não havendo quebra de qualidade nos serviços prestados nas transições da administração pública.

2.7.8. Participação da População

Para o sucesso do trabalho da limpeza urbana é fator fundamental a participação na conservação da limpeza e na redução de geração de resíduos. Quando efetivamente não existe esta participação da comunidade, os custos são maiores e as dificuldades para manutenção da qualidade dos serviços são maximizadas.

3. SOLUÇÕES NO GERENCIAMENTO DA LIMPEZA URBANA

3.1. PLANEJAMENTO ESPECÍFICO

A primeira prioridade no gerenciamento de limpeza urbana é um planejamento específico das atividades envolvidas, considerando-se as peculiaridades locais de cada cidade, com definição precisa do sistema de avaliação dos serviços, se através da administração direta ou da indireta pela adoção da modalidade autarquia ou empresa pública ou sociedade de economia mista ou fundação.

3.2. TIPO DE EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS E SISTEMAS INTEGRADOS

A definição, ainda, do tipo de execução dos serviços, se execução direta total, execução indireta total ou sistema misto (parte executado pelo poder público e parte executado pela iniciativa privada).

Para a destinação final do lixo, havendo condições técnicas e econômicas favoráveis, a organização dos serviços nas microrregiões pode extrapolar a solução individual para solução integrada entre municípios através de sistemas autônomos, sistemas conveniados, sistemas parcialmente consorciados ou sistemas totalmente consorciados para gerenciamento de aterro sanitário e/ou usinas de reciclagem e compostagem.

Diante de um quadro de dificuldades financeiras que atinge a maioria dos municípios, as situações integradas para destinação final do lixo racionalizam custos e possibilitam uma operação mais criteriosa, quando as distâncias de transporte são economicamente viáveis. Para a coleta e limpeza de logradouros a experiência tem demonstrado que o sistema misto, parte executada através de empresa contratada e parte executada pelo Poder Público é a solução mais viável. Nesse caso o Poder Público deve estar preparado para assumir o compromisso de pagamentos mensais pelos serviços prestados, ter pleno conhecimento das ações planejadas para exercer criteriosamente a fiscalização e o controle de sua execução, comparando custos, eficiência e qualidade dos serviços prestados.

Quando parte dos serviços são licitados, há sensível alívio da estrutura organizacional do Poder Público, gera desburocratização, proporciona maior agilidade decisória e administrativa, simplifica o sistema organizacional, reduz o quadro de pessoal indireto, diminui o nível hierárquico , racionaliza compras e, finalmente, pulveriza a ação sindical. Mas quando os serviços são contratados, fica cada vez mais difícil o retorno à execução pelo município, por envolver inversões vultuosas de recursos, nem sempre disponíveis.

3.3. INCENTIVO À RECICLAGEM DE RESÍDUOS

Na escala de prioridades, tem destaque o incentivo à reciclagem de resíduos do lixo e a redução de sua geração, visando a considerável economia de recursos naturais, de insumo energético, de produtos derivados do petróleo e a diminuição das quantidades de lixo a dispor nos aterros, conseqüentemente, minimizando impactos ambientais.

3.4. EDUCAÇÃO SANITÁRIA E PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA

Pela importância da participação comunitária nos processos de limpeza urbana, a implantação de um programa de educação sanitária, visando a limpeza urbana, desenvolvido nos centros sociais básicos e tendo a escola como principal alvo, é o caminho para a garantia da conservação da limpeza e a introdução de mudanças de comportamento em relação aos resíduos recicláveis.

3.5. LEGISLAÇÃO SETORIAL E REMUNERAÇÃO DOS SERVIÇOS

A formulação de uma legislação setorial básica e a fixação de remuneração pelos serviços prestados completam o planejamento específico das atividades que deve ser o mais abrangente possível, universalizando todo o atendimento.

3.6. MODELOS DE GERENCIAMENTO

A limpeza urbana deve contemplar no seu gerenciamento ambiental um conjunto articulado de ações, compreendendo as de planejamento, de operação, as financeiras, normativas e educacionais, além da utilização de tecnologias seguras e compatíveis com a realidade local. Como ações de limpeza urbana tem-se as de caráter local (limpeza de logradouros) e as consideradas de interesse comum entre municípios (coleta e destino do lixo).

O gerenciamento da limpeza urbana tem sido realizado nas cidades brasileiras de forma individualizada, a nível muito local, sem integração no contexto da região onde se insere o município, mesmo no caso das ações de interesse comum, como o destino final do lixo. O gerenciamento das ações de interesse comum pode extrapolar o limite municipal para soluções integradas intermunicipais ou de gerenciamento por bacias hidrográficas. O gerenciamento por bacias hidrográficas, embora apresente enormes vantagens, principalmente quanto à preservação dos recursos hídricos, não tem sido praticado no caso da destinação de resíduos sólidos, possivelmente por falta de uma política global que contemple o assunto. O gerenciamento intermunicipal, através de consórcios ou outras formas institucionais, para municípios com problemas comuns e distâncias economicamente viáveis para destinação final conjunta do lixo, é uma alternativa que já está sendo cogitada, tendo como primeira iniciativa os estudos de formação de Consórcio Intermunicipal de Integração dos Municípios da Bacia do Rio Verde, na Microrregião do Circuito das Águas (Caxambu, Baependi, Conceição do Rio Verde e Soledade de Minas). O gerenciamento intermunicipal por consórcio possibilita a ampliação e o fortalecimento das capacidades gerenciais dos municípios pela soma de suas capacidades administrativas, técnica e financeira, disponíveis em cada comunidade, como melhor forma de garantir solução satisfatória com integração de investimentos municipais e estaduais.

Os municípios, de forma isolada ou grupados em soluções intermunicipais, devem buscar seus próprios modelos de gerenciamento, compatíveis com a realidade local.

Na busca de um modelo de gerenciamento é recomendável que esteja assegurada uma política de reciclagem de lixo urbano, visando a redução, reutilização e reciclagem dos resíduos, de forma a otimizar a capacidade operacional instalada para a coleta e racionalizar o uso dos aterros, prolongando sua vida útil.

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